1998年以前，我县依法行政工作曾一度面临困境。由于政府职能转变不到位，行政执法不规范，解决行政纠纷渠道单一，行政诉讼案件大幅增加，行政机关"一当被告就输，一打官司就败"，特别是1996年、1997年两年，全县124件行政诉讼案件，行政机关几乎全部败诉，政府在群众中的形象受到严重影响。为了扭转被动局面，我们坚持把行政复议作为加强内部监督、规范行政执法的重要手段，作为维护群众利益、化解行政纠纷的重要渠道，紧紧围绕《行政复议法》的贯彻落实，按照及时、便民、公开的指导思想，逐步探索出行政复议案件的五步审理方法和公开听证、专家论证、调查取证的"三证"审理方式，行政复议质量明显提高，行政行为明显规范，群众运用行政复议解决行政纠纷的明显增多，政府公信力得到明显增强。我们的主要做法是：

一、实行五步审理，全方位审查行政行为的合法性和适当性

程序是最好的防腐剂，没有严格的程序，就会使行政复议偏离正确的轨道。我们依据具体行政行为的行政主体、程序、事实、适用法律和自由裁量五大要素，结合举证责任的不同特点，逐步探索出五步审理法，除不作为案件和行政赔偿案件外，所有复议案件都实行五步审理，层层推进，任何一个环节发现问题，都视为行政行为错误，依法予以撤销、变更或责令部门自行撤销、变更行政行为，通过紧扣程序，确保行政行为的合法性和适当性。第一步，审查执法主体有无相应职权，执法主体和执法人员是否合法。一般由复议机构主动进行审查，有争议的被申请人进行举证。如在审查谢某等农用车主不服交警队行政强制措施一案中，谢某等人的农用车悬挂有农机部门颁发的农用车牌照，但交警队对农机部门颁发的农用车牌照视为无牌无证采取强制措施，由于交警队与农机部门都有农用车管理职能，区分各自职能，界定执法权限，是正确审查此类案件的前提，受理复议申请后，我们责成两单位提供相关法律依据和"三定方案"，审查发现在农用车管理方面政策法规相互冲突，交警部门在职能尚未理顺的情况下存在单方执法的问题，最终责成交警部门停止采取强制措施，当事人撤回了复议申请。第二步，审查行政程序是否合法，有无程序违法。对行政行为中的内部程序、当事人陈述申辩、告知、听证、送达、执行等程序进行重点审查。如吴某不服县盐务局没收私盐一案中，县盐务局于2003年11月27日对吴某的2.51吨食盐作出先行登记保存决定，按照《行政处罚法》第37条2款规定，应当在7日内也即12月4日以前作出处理决定，但盐务局直至12月9日才作出行政处罚决定，显然违反了法律强制性规定，最终县政府把程序违法作为理由之一，依法撤销了盐务局的行政处罚决定。第三步，审查行政行为事实是否清楚，证据是否确实充分，是否达到法定证明标准，证据之间有无矛盾冲突，有无相反证据。如周某不服县畜牧局行政处罚一案中，畜牧局认定周某无证非法从事动物诊疗活动，但畜牧局作出处罚的主要依据为周边群众写在烟盒背面和纸条上的证明，证据形式不符合法律规定，由于待证事实缺乏合法有效证据加以证实，最终县政府以事实不清、证据不足为由依法撤销了畜牧局行政处罚决定。第四步，审查适用法律问题是否正确，有无法律冲突。

看是否存在新旧法律、上位法与下位法、特别法与一般法之间的冲突，有无适用法律及条款错误等。如陈某不服县劳动和社会保障局工伤行政确认一案中，审查发现复议被申请人适用已被《工伤保险条例》所替代的《企业职工工伤保险试行办法》，适用法律错误，最终依法撤销了被申请人具体行政行为。第五步，审查行政行为是否适当，看执法目的是否正确，自由裁量是否恰当。审查有无违背教育与处罚相结合原则、比例原则、自由裁量畸轻畸重等情形，如在审查望某不服工商局行政处罚一案中，望某因无证经销摩托车被工商局责令取缔、罚款2000元，但望某在开业前曾到工商部门要求办理营业执照，开业后也多次要求办证，因工商部门收费过高而未能办理，在工商部门作出处罚前5天，望某补办了营业执照，但工商局仍然作出了责令取缔和罚款的行政处罚，这一处罚由于违反了比例原则以及处罚和教育相结合的原则，最终县政府以执法目的不正确、自由裁量明显不当为由依法撤销了行政处罚。

二、推行公开听证、专家论证、调查取证的"三证"方式审理复议案件,进一步确保行政复议质量

《行政复议法》规定，行政复议原则上采取书面审查，复议机关一般不主动调查取证，也不对外公开案件审查过程。但复议机关却因此面临"两难选择"：维持行政机关决定，当事人认为"官官相护"，出于对"暗箱操作"担心，一些本可复议解决的问题，却宁愿与行政机关"对簿公堂"；撤销行政机关决定，行政机关觉得丢了"面子"，喊冤叫屈，施加压力。为此，从2002年底开始，我们逐步探索，建立了以公开听证、专家论证和调查取证为核心的"三证"制度。一是全面推行公开听证制度。实行"庭审"方式审理行政复议案件，把争议置于"阳光"之下，对当事人提出听证申请以及重大、疑难、影响较大的复议案件，复议机构认为有必要举行听证的，在受理当事人复议申请后，及时告知申请人享有听证和委托代理人参加听证的权利。当事人要求听证的，由复议机构举行公开听证。除涉及当事人隐私、国家秘密和商业秘密的以外，一律对社会公开举行，当事人家庭成员、亲属及社会人员均可参与旁听；逐步规范听证程序，参照人民法院行政诉讼庭审规则，结合行政复议简便、快捷、内部监督的特点，因地制宜，制定了《保康县行政复议听证工作规则》和《保康县人民政府行政复议听证笔录》，举行听证时按照告知权利、争议调查、举证、质证、辩论、当事人最后陈述等五个程序逐一展开。公开选聘专业人士参与听证，除首席听证员由法制机构工作人员担任外，县政府公开面向社会，选聘了6名法律专业人员担任听证员。6名人员中，2名资深律师，另外4名均为从事执法工作10年以上、对行政执法有一定研究的业务骨干。听证员除参加听证外，自始至终参加复议案件的全过程审理；明确举证责任，由被申请人逐一举证（行政不作为和行政赔偿案件除外），当事人相互质证；明确听证效力，听证过程中未经质证的证据一般不作为定案证据，听证笔录是作出行政复议决定的主要依据；实行听证旁听，所有复议听证案件，要求被申请人的法定代表人、分管领导及法制股长必须参加听证。对典型案件，举行听证会前，通知部分执法人员现场观摩，现场评案，以案说法，并邀请律师、法官及新闻记者全程旁听。如郑某殴打他人致轻微伤被拘留十五天，申请复议后，我们通过书面审查未发现行政行为有违法之处，郑某提出听证要求，听证会期间，郑某的父母、妻子以及被申请人的主要负责人、法制机构负责人、案件承办人员均参加了听证，听证过程中，郑某拿出了其在打架过程中被另一方打成轻伤、住院78天的法医鉴定结论和单据,这一情况引起了被申请人的高度重视，听证结束后，被申请人立即中止执行原处罚，并采取措施予以补救。二是全面推行专家论证制度。对案情复杂、事实认定和适用法律观点认识不一的案件，复议机构及时与律师、法官探讨研究，充分听取他们的意见，所有复议案件在复议机构拟定复议决定前，一律由法制机构会同政府法律顾问进行集体合议，并按照多数人意见拟定复议决定，确保行政复议结论的公正性、权威性、合法性。县政府成立了专家咨询委员会，对行政复议中的专业性、技术性问题、术语，及时咨询相关领域专家、学者。对复议程序和适用法律中的问题，及时向上级业务部门请示汇报，取得支持，与人民法院沟通协调，确保程序顺利推进，努力把每一起复议案件办成铁案，经得起历史检验和法律检验。如在审查姜某不服公安机关处罚一案中，姜某因涉嫌使用因假币被处罚，但受害人发现假币是在收到姜某支付假币后第四天，案件事实比较复杂，公安机关取证达三十份，姜某收到处罚决定后四处鸣冤，我们为此案举行了听证会，姜某亲自到场并委托了代理人参加听证，听证会上，其代理人提出此案既然不能完全排除受害人在收到姜某支付人民币的四天内有被调换的可能性，就不能搞"有错推定"，参照刑法"疑罪从无"的原则，公安机关就不能进行处罚。听证会结束后，我们立即组织听证员和法律顾问进行了现场评案，随后又邀请法官及相关人员先后进行两次集体讨论，一致认为公安机关所取证据能够形成一个完整的证据链，达到了行政处罚的法定证明标准，依法维持了公安机关的处罚决定，姜某收到复议决定后，口服心服地接受了处罚。三是实行调查取证制度。对听证过程中事实争议较大、当事人提供了相反证据或证据线索以及复议机构对被申请人提供的证据材料有疑问的案件，我们都深入现场调查取证，制作询问笔录、勘验笔录或现场笔录。如在办理吴某不服县盐务局处罚一案中，吴某提出其居住地与宜昌市远安县仅百米之遥，他受百米之外的邻县朋友之托在远安县盐业公司代运食盐，并代销了其中的80斤食盐，被盐务局以贩卖私盐为由进行处罚，吴某提供的这一线索，直接涉及到行政执法机关自由裁量和是否坚持执法为民的问题，盐务局在处罚过程中不可能对此类问题进行调查取证，而复议机关必须考虑这些情况，掌握第一手材料。为此我们赶赴一百多公里以外的店垭镇和远安县荷花镇，发现吴某陈述的情况属实，县政府最终综合本案有关情况，依法撤销了盐务局的处罚决定，并责令赔偿。对某些自然资源类纠纷案件、治安案件，争议纠纷的历史状况、演变过程以及当事人的现实表现，都是复议机关应当综合考虑的因素之一，我们一般都深入案发现场，调查走访群众，全面掌握，认真考虑，慎重裁决，防止矛盾激化，为彻底化解矛盾纠纷、及时掌握案件动态打下坚实基础。柴某等四人与县直某单位因相邻权产生纠纷并故意毁损公私财物，被治安处罚，办案过程中，我们先后两次派人到现场及周边群众中调查走访，详细了解了当事人签订协议、撕毁合同及几次纠纷的前因后果，最终作出了维持原处罚的复议决定，当事人未提出诉讼。对某些复杂、敏感、关注程度较高的复议案件，在受理复议案件或举证听证后，我们及时到被复议机关及参与听证的执法人员中走访座谈，了解部门领导和执法人员心理状态和主观看法，全面了解执法过程，做到把握尺度，掌握主动，因循利导，理顺情绪，督促执法部门领导和执法人员克服畏难情绪，虚心接受监督，做到既团结同志，又坚持原则，始终牢牢把握复议工作主动性，实现了法律效果与社会效果的高度统一。

三、把"五步审理"贯穿于行政执法的全过程，全面提高依法行政的能力和水平

几年来，我们共听证审理28起复议案件，依法维持的14起，占50%；撤销、责令赔偿的10起；占35.7%；行政机关主动撤销、变更的3起，占10.7%；尚未审结的1件，占3.6%；听证后不服复议决定起诉至法院的3起，行政机关无1起败诉。通过创新行政复议审理方式，严格依法办案，从严监督行政执法，打消了人民群众对行政复议"官官相护"、"暗箱操作"的顾虑，架通了行政机关和普通群众平等对话、沟通协商的桥梁，行政复议制度的知晓率越来越高。全县实现了行政复议案件稳中有升，信访缠访和行政诉讼案逐步下降，复议终止比例上升，行政机关败诉率下降；复议终局上升，不服复议决定提起诉讼比例下降的"三升三降"局面。全县行政诉讼案件从1999 - 2001年年均140件下降至2003－2005年的年均40件左右；行政机关行政诉讼胜诉率从1996年、1997年的不到1%上升至近几年的75%左右。行政执法人员认真接受复议监督，积极参加听证，对具体行政行为的合法性、适当性要求有了更清晰、更直观的认识，在执法活动中自觉把五步审理的要求贯穿于行政执法的全过程，实体上严把"五关"，即：把好办案主体执法资格关，防止超越职权、滥用职权以及不具有执法资格的人员办案；把好当事人主体关，防止当事人身份认定错误；把好案件证据关，防止孤证、非法取证现象的发生；把好案件定性关，认真研究法律法规的相关条款，准确定性；把好法律适用与自由裁量关，做到正确引据的前提下，同类案件处罚幅度基本平衡。执法程序上严把"七关"，即把好立案程序、强制措施、证据收集送检、处罚文书使用、告知听证、案件送达执行及罚缴分离关，有效防止和纠正违法、不当的行政处罚行为的发生，保证了案件实体和程序各环节都做到依法行政。

四、需要探讨的几个问题

几年来，在贯彻实施《行政复议法》的过程中，我们作了一些探索，取得了一些成绩，但也遇到了不少困难和问题，需要进一步探讨。一是行政复议制度的定位问题。

《行政复议法》把行政复议定位为一种政府层级监督制度，力图避免行政复议司法化，很多条款比较简单，但从实践效果看，程序简化后不便操作，相反，参考借鉴司法制度中的某些制度，如公开、回避、集体合议、证据交换等制度，对提高行政复议质量起到了积极作用，因此，有必要在行政复议的制度定位、立法完善方面深入探讨研究。二是行政复议机构的专业化问题。行政复议是一种专业技术性很强的活动，《行政复议法》没有对行政复议机构和复议人员作出统一要求，复议机构在办案过程中容易受到复议被申请人的干扰、影响，如何加强行政复议机构和行政复议人员的专业化、规范化问题值得探讨。三是行政复议的证据问题。证据问题是复议过程中最核心、最重要的问题之一，行政复议法对证据问题未作出明确规定，但在实际操作中又无法回避证据问题，实践中一般都参照最高人民法院有关行政诉讼证据规则的规定执行，但复议审查与司法审查不同，不仅审查行政行为合法性，还要审查适当性，如何立足复议工作特点，完善行政复议的证据规则，需要研究解决。四是行政复议公开听证的法律依据问题。2002年以来，我们虽然试行了重大、疑难案件的公开听证制度，但在具体操作中仍感觉到公开听证和听证笔录的效力法律依据不够明确、充分，现在越来越多的当事人希望通过听证程序审理案件，甚至是罚款几十元的案件也要求举行听证，复议机构面临的压力越来越大，迫切需要相关法规明确复议听证的法律地位和复议听证笔录的效力。《行政许可法》明确规定，许可听证的笔录是作出许可决定的唯一依据，行政复议听证能否像行政许可听证一样，采用案卷排他原则，明确规定复议听证笔录是作出复议决定的唯一依据，需要进一步研究。五是关于听证员选聘的问题。实行听证员选聘很大程度上受法、检两院人民陪审员、人民监督员制度的启发而产生，选聘听证员参加听证不仅能够实现办案民主，提高办案质量，而且有效解决了复议机构自身办案力量比较薄弱的问题，实践效果非常好，但在操作过程中，也有执法部门对选聘的听证员的听证资格提出质疑，人民陪审员和人民监督员有法律或较高层次的规范性文件为依据，而选聘听证员则没有明确法律依据，这一问题有待深入探讨研究，通过立法予以解决。贯彻实施《行政复议法》是一项长期而又艰巨的任务，提高行政复议质量，是一个重大而又复杂的课题，我们将在今后工作中立足实际，深入探索，加强创新，努力把《行政复议法》贯彻好、落实好，并以此为突破口，推动全县依法行政工作再上新台阶。

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