如果说行政诉讼是“民告官”第一渠道的话，那么行政复议就是“民告官”的第二渠道。

到今年12月18日，行政复议法正式施行6年来，保康县行政复议机关先后审理各类行政复议案件178件，其中决定撤销28件，变更2件，被申请人改变行为后申请人撤回申请的53件,维持行政机关具体行政行为的40件，当事人主动撤回申请的55件；行政诉讼案件从1999年的140件下降到今年的40件；行政机关行政诉讼胜诉率从1998年的1%上升至今年的80%。

这组数据浓缩了保康“民告官”出现的一连串可喜现象。一是行政复议案件数量明显大于行政诉讼案件数量，证明越来越多的老百姓相信“民告官”第二渠道，政府的公信力正逐步增强；二是大量的“民告官”案件从过去唯一的渠道法院转向行政复议机关后，更有利于官民和谐与社会和谐；三是行政机关行政胜诉率大幅度上升，说明了行政机关执法水平得到明显提高。

透过这组数据，笔者仿佛听到了保康县用行政复议推进和谐社会建设的脚步声。

当作一面镜子，只要有污点就能照出来

为什么越来越多的当事人，选择复议方式向行政机关“讨说法”？

原因有三。其一，行政复议不至于当事人与行政机关撕破脸皮，虽然同样属于“民告官”，但程度上要轻多了；其二，行政复议程序简易，可伸可缩，可以极大地方便当事人；其三，行政复议不存在诉讼费问题，当事人打官司不交钱。

但是，行政复议对于老百姓来说，确实存在相当大的顾虑，他们总担心“官官相卫”。

相反，保康在贯彻落实行政复议法中，不仅不袒护行政机关，而且把行政复议当作一面镜子，给行政机关照出了一身冷汗，彻底打消了老百姓的顾虑。

保康县农机公司一下岗职工，购买了一部旧车准备营运，但有关部门以其是旧车为由，拒绝为其办理营运证照。夫妇二人不服，上访达4个月之久，后来抱着试一试的心理，口头向县政府提出复议申请。县政府复议机关记录了其复议要求并依法予以立案，结果在当事人提出复议申请的第13天，事情就得到圆满解决。

城关镇刘家坪村3组村民肖某，因不服行政强制措施，复议要求行政赔偿，结果在第16天就拿到复议机关转交的150元行政赔偿费用。本不抱希望的当事人几乎不敢相信既成的事实，连声致谢并给县委、县政府领导写来感谢信。

在具体审理行政复议案件过程中，保康县政府复议机关逐步探索出五步审理法。

第一步，审查行政机关有无相应职权，主体是否合法。

第二步，审查行政程序是否合法，有无程序违法，凡是基本程序违法的，不再进行其他审理。

第三步，审查行政行为事实是否清楚，证据是否确实充分，证据之间有无矛盾冲突。

第四步，审查适用法律问题是否正确，有无法律冲突。

第五步，审查行政行为是否适当，看执法目的是否正确，自由裁量是否恰当。

行政机关行政执法水平究竟怎么样，五步审理法就是一面镜子。五个审查步骤中，任何一个环节发现问题，都视为行政行为错误，依法予以撤销或责令部门自行撤销案件。

保康县政府复议机关面对每一起案件，都一律坚持按照法院行政审判的要求，进行严格审查，努力把复议案件办成“铁案”。

6年来，在保康县政府审理的178件复议案件中，申请人不服行政复议决定而向法院提起诉讼的仅有6件，而且行政机关无一起败诉。

2002年4月，因规范性文件相互打架，公安交警对农机部门颁发牌照的农用车统统作出处罚，引起上百名农用车主上访。

关键时刻，县政府复议机关不等不靠，把一触即发的群体性上访纳入法制轨道依法解决，变信访为复议。结果在上级部门无明确意见、“红头文件”相互冲突的情况下，复议机关以复议为杠杆，以法律为后盾，控制了事态发展，最终化解了这一起群体性上访事件。

当作一把尺子，行政机关执法有了标杆

《行政复议法》规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，一般不与申请人、被申请人见面。

复议机关却因此面临“两难选择”：维持行政机关决定，当事人出于对“暗箱操作”担心，一些本可复议解决的问题，却宁愿与行政机关“对簿公堂”；撤销行政机关决定，行政机关不知错在何处，常常喊冤叫屈。

从2002年底开始，保康县政府开始试行复议听证制度，把争议置于“阳光”之下，用“庭审”方式，审理行政复议案件，先后对26起争议较大的案件举行听证。当事双方当场公开质证、辩论，“公说公有理，婆说婆有理”，复议机关听取双方意见，最终形成复议决定。

结果，这26起案件有24起在复议程序终结，1起进入行政诉讼后尚未开庭当事人即主动撤诉，另1起法院判决维持。

复议听证双方对案件的陈述、辩论和对证据的质证，相互交锋，搭起了普法和规范执法的“平台”。

这个平台，还真是作用大。

老百姓一方质证的过程，也是学法、知法、自觉守法的过程。赢了官司赢得明白，输了官司输得服气。

行政机关把听证会当课堂，把辩论当考场，胜诉案中挑毛病，败诉案中找原因，输了知道输在哪里。听证会成为行政机关行政执法的一把尺子和标杆。

两峪乡村民王某，涉嫌使用假币被公安机关罚款，因受害人发现假币是在收到假币后第四天。案件事实比较复杂，公安机关取证达30份，但王某收到处罚决定后四处鸣冤。

怎么办？保康县政府为此案专门举行了听证会。“三人对六只眼”，“有理摆到桌面上说”，并请新闻媒体、执法人员参与旁听。

有理走遍天下，无理寸步难行。经过激烈地相互质证，复议机关仍然维持了公安机关的决定。王某在铁的事实面前，口服心服，最终乖乖地接受了处罚。

马桥镇郑某殴打他人致轻微伤被拘留15天。申请复议后，政府复议机关通过书面审查未发现任何问题。然而，在听证过程中，郑某却拿出了其在打架过程中被另一方打成重伤、住院78天的法医鉴定和单据。

真相终于大白。听证结束后，公安机关坚持有错必纠，主动撤销了治安拘留决定。

从2004年开始，保康县开始全面推行听证制度，并逐步走上了复议听证规范化的轨道。

当作一个枢纽，搭起政府联系群众的桥梁

在保康县，行政复议机关已经成为一座桥梁，成为政府联系群众的重要纽带。

一方面，通过与当事人频繁接触，掌握了全县行政执法究竟问题在哪里，存在问题的症结又在哪里——这叫下情上达。

另一方面，将老百姓应当知道的法律知识通过行政复议听证会这种特殊的课堂，传达到群众中去——这叫上情下达。

行政复议机关经常遇到的情况是，当事人总是气鼓鼓地找复议机关要申诉，行政机关因为当事人不理解其具体行政行为，也总是气冲冲地拒不承认自己到底错在何处？但一旦经过行政复议听证后，雨过天晴，双方都会心平气和。

为什么会出现这种效果呢？就是“理解”二字。不管是当事人也好，还是行政机关也罢，对在哪里，错在何处，通过行政复议听证会都释然了。

再说，老百姓见到的情况往往是，复议机关对执法机关严，对当事人松。很多情况下，执法机关认定事实正确，适用法律法规没有问题，就是一个程序不到堂就不行，所以，当事人经常会说，“我们无话可说了”。

与此同时，凡是复议撤销的案件，保康县政府都要求与行政诉讼败诉一样对待，严格按照《湖北省行政执法责任制工作规定》和有关文件，实行责任倒查，应当进行责任追究的，对案件承办人坚决实施责任追究。

县政府复议机关在办理一起复议案件时，发现被申请人的处罚决定事实清楚，但该案办案人员却私分挪用罚没收入，政府复议机关及时将这一违纪问题向被申请人通报，促使有关部门对直接责任人作出了政纪处分。同时，县政府将这一现象通报全县，举一反三，在各执法部门开展了大规模排查摸底和清理整顿活动，使全县罚缴分离制度得到了更好的落实。

县卫生防疫站属于卫生局委托执法单位，该站一名执法人员在距县城100多里的乡下办案，发现当地某个体户违反食品卫生法，执法人员图省事，以防疫站的名义下达了行政处罚告知书，并最终做出处罚决定。

当事人提起行政复议，执法人员认为这是小问题，要求予以维持。但政府法制办敏锐的意识到，执法人员的程序观念如不加强，“小问题”很快会变成大问题，县政府要求坚决撤销其错误行政行为。

案件被县政府撤销后，县卫生局长、分管法制的副局长、法制股长、防疫站长均受到经济处罚，办案人员被调离执法岗位。该局接受复议败诉教训，狠抓执法质量考评和案件流程管理，近3年实现了行政案件零诉讼，成为全县行政执法的一面旗帜。

  （注：本文于2006年1月12日刊载在《人民日报内参》头版头条上，1月19日，中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声作出重要批示：“保康经验很好，应宣传”。在此之前，《人民日报》曾四次报道保康依法行政工作经验。 ）

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