政府法制工作简报　第17期（总第222期）

国务院法制办公室秘书行政司编 　　　　　　　　　　　　　　　　　　  2006年12月30日

编者按：2006年12月5日至6日，国务院法制办副主任郜风涛同志赴湖北省襄樊市保康县，就基层行政复议工作进行了专题调研。现将其调研报告摘登如下： 

保康县是湖北省襄樊市唯一的全山区县，也是省定国家级贫困县。全县土地面积3225平方，人口28.9万，下辖11个乡镇，261个村。行政复议法公布实施七年来，保康县针对过去行政争议多、行政诉讼案件败诉率高、行政执法形象差的问题，以加强行政复议工作为突破口，规范行政执法行为，不仅扭转了“一打官司就输，一当被告就败”的被动局面，而且通过履行行政复议职责，有效地维护了人民群众的合法权益，树立了政府执法为民的良好形象，增强了政府的公信力，有力地推动了保康和谐社会建设。保康县行政复议工作的经验和做法，归坤起来，主要体现在以下五个方面：

一、领导重视，认识到位

一是，高度重视行政争议的解决。保康县经济欠发达，发展经济的任务比较重。近年来，保康县在工作实践中逐步认识到，行政争议逐年增多，既有政府依法行政不到位的问题，也与人民群众法律意识、法制观念不断增强有关，更是我国社会转型期各种深层次矛盾和问题凸现的反映。行政争议如果不能及时得到有效化解，就难以促进全县经济社会全面协调可持续发展。因此，必顺认真贯彻落实科学发展观，·从改革发展稳定的大局出发，从巩固党的执政基础、构建和谐社会的高度来认识和看待行政争议，并采取有效措施妥善加以解决。

二是，树立依法解决行政争议的理念。保康县在工作实践中深切体会到，信访是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是发现行政争议的渠道，但不是解决行政争议的渠道。很多行政争议在信访过程中被推来推去得不到有效解决，而且．信访一般是找领导，领导很难从繁重的工作中抽出精力来解决复杂的的信访问题，却又不得不陷入忙于应对信访的局面。实践证明，只有通过行政复议、行政诉讼等法定渠道依法解决行政争议，才能有效平衡利益，化解矛盾，保障公平正义，减少“后遗症”。

三是，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾中的主渠道作用。保康县在工作实践中深切认识到，通过行政诉讼解决行政争议、维护社会公平正义很重要，但诉讼审理时限长、成本高，而且老百姓一般不愿意打官司。相比而言，行政复议具有救济范围广、专业化程度高、迅速有效解决问题、不收费等优势，是将行政争议依法及时化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的重要制度，应当在解决行政争议、化解社会矛盾中发挥主渠道作用。为此，保康县在深化认识、统一思想的基础上，把做好行政复议工作作为推进和谐社会建设的重要任务，作为“一把手工程”和“全员工程”摆上了重要议事日程，并把它作为进一步增强政府公信力的“金钥匙”，真抓实干，取得了良好成效。

二、着眼全局，服务大局

保康县没有将行政复议工作作为一项纯粹的业务工作，而是从党和政府工作的全局出发，将其作为政府工作的重要组成部分切实加以推进，充分发挥行政复议在促进党和政府中心工作中的重要作用。主要表现在：

一是，通过加强行政复议工作，促进了科学发展观的落实。通过发挥行政复议的纠错、监督和评价机制，促使政府和部门领导更加注重经济社会的全面协调可持续发展，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机统一起来。

二是，通过加强行政复议工作，促进了政府管理理念、管理方式、管理职能的转变。通过行政复议案件的办理，促进了政府管理理念向服务型政府、责任型政府转变；管理方式由权力导向型向规则导向型转变；管理职能向决策、执行、监督、纠纷裁决四位一体转变，确保政府全面履行职能。

三是，通过加强行政复议工作，促进了社会和谐稳定。通过引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，将相当一部分行政争议化解在初发阶段、化解在行政机关内部，减少了集体访、特别是非正常上访现象。全县出现了行政复议案件稳中有升、信访缠访和行政诉讼案件逐步下降，复议终止比例上升、行政机关败诉率下降，通过复议程序终结的案件上升、不服复议决定提起诉讼比例下降的“三升三降”局面。

三、完善制备 度，创新机制

保康县注重通过完善行政复议程序制度、创新办案机制来确保案件办理质量，在行政复议实践中逐步探索出“五步”、“三证”的案件审理方式。

所谓“五步”，就是按照行政主体、行政程序、主要事实、适用依据和行政自由裁量权五个要素，结合举证责任的不同特点审理行政复议案件。一是，审查行政执法主体权限是否合法。由行政复议机构对行政执法主体有无相应职权、是否超越职权进行审查。存在争议的，由被申请人举证。二是，审查行政程序是否合法。三是，审查行政行为依据的主要事实是否清楚，证据是否确实充分。四是，审查运用依据足否正确。重点审查有无适用法律法规及条款错误等问题。五是，审查行政行为是否适当。重点审查执法目的是否正确，自由裁量是否恰当。审查有无违背教育与处罚相结合原则、比例原则以及自由裁量畸轻畸重等情形。

所谓“三证”，就是公开听证、专家论证和调查取证。一是．推行公开听证制度。对重大、疑难、影响较大的案件和当事人申请听证的案件，除涉及当事人隐私、国家秘密和商业秘密的以外，一律举行公开听证。为了确保听证的公开、公平、公正，保康县制定了《行政复议听证工作规则》，面向社会从执业律师、执法人员、普通群众中公开选聘听证员，由法制机构工作人员担任听证主持人。被申请人的法定代表人、分管领导和法制股长必须参加听证。对典型案件．通知部分执法人员现场观摩，现场评案，并邀请律师、法官和新闻记者全程旁听。二是，推行专家论证制度。县政府成立了专家咨询委员会，对行政复议中的专业性、技术性问题，及时咨询相关领域专家、学者。对案情复杂、认定事实和适用法律意见一致的案件，由县政府法制机构与政府法律顾问进行集体合议．与人民法院沟通协调，努力把每一起复议案件办成铁案，经得起历史和法律检验。三是，实行调查取证制度。复议过程中，在当事人双方对有关证据存在争议时，法制机构都会深入现场调查取证，直接掌握第一手材料。

推行“五步”、“三证”行政复议案件审理方式，维护了行政相对人的合法利益，打消了群众对行政复议的种种疑虑，行政复议制度的公信力明显增强。2002年以来，在全县公开听证审理的30起案件中，不服复议决定起诉至法院的只有3起，而且行政机关无一起败诉。

四、整体联动，稳步推进

保康县在解决行政争议过程中，注重行政复议与信访、行政诉讼工作的有效衔接，努力实现行政争议化解工作整体联动，稳步推进。 

一是，加强与信访工作的街接、配合。对需要县政府复查的信访案件，县政府法制机构全面参与复查，从法律角度提出意见。对其中应当通过行政复议、行政诉讼等法定渠道解决的案件，明确告知信访人走依法维权之路。对可以通过行政复议渠道解决的争议，力求引导到位、受理到位、处理到位、落实到位。

二是，加强与行政诉讼工作的衔接、配合。建立政府法制机构与法院的联席会议制度，在行政复议案件审理过程中，邀请法院同志参与指导。在行政诉讼案件审理过程中，行政复议人员参加旁听，并组织行政执法人员、特别是政府部门负责人参加旁听。将具体行政行为被行政复议机关撤销、变更和被法院撤销情况，纳入政府目标责任制进行考核。县政府还专门下发文件，建立了行政诉讼案件“一把手出庭”制度，对公开听证的行政复议案件要求一把手出席。

五、强化责任，成效明显 

保康县在行政复议工作中的一大创新，就是将开展行政复议与推动政府各项责任制的落实紧密结合，通过规范行政执法行为，强化行政执法责任，促进全县各级行政机关严格依法行政，从源头上预防和减少行政争议。

一是，全面推行了行政执法责任制。保康县把全县行政执法单位的法定职责、执法权限、执法依据、办事程序等汇编成册，免费发放。在执法部门内部，按照行政执法程序分离的要求，实行一个领导主管、一支队伍对外、一个股室审核、一支笔签批处罚的执法责任体制，健全了行政执法的内部监督制约机制。

二是，建立了目标责任考核制。保康县把依法行政目标分解成考评细则，对组织机构建立、执法队伍建设、学习宣传培训、行政行为规范、行政执法监督检查、行政执法相关工作的执行情况、行政复议应诉等七个方面进行细化，年初与政府工作考核目标一并下发，年终组织统一考评，将考评结果与评先表彰挂钩、与经济奖惩挂钩。对责任追究不落实、执法不规范、行政诉讼败诉率和行政复议撤销率较高的部门，取消“一把手”评选先进、年终奖励的资格。

三是，制定了错案责任追究制。对认定的错案．保康县要求执法部门逐案就过错责任、败诉原因、处理方法向县政府写出专题报告，根据错案的性质、情节．采取通报批评、责令作出书面检查、取消执法资格、行政处分等八种责任追究方式，一案一究，一追到底。几年来，全县共有121人被追究执法责任，47人受到经济处罚，13人被取消执法资格，“追下不追上、追事不追人”的现象得到根本改变，决策失误、治政失当、权力失控、政令失畅和行政失范的问题得到有效控制。

四是，充分发挥社会监督作用。保康县每年邀请人大代表、政协委员对执法活动进行视察，并对执法部门进行评议，对评议不合格的单位限期整改，促使各执法部门在胜诉案中找不足，败诉案中查原因，未诉案中挑毛病；同时．公开投诉电话，采取意见征询、调查问卷等形式，主动接受社会各界监督。通过监督，使执法部门时刻感到执法有风险，违法有责任，执法更加谨慎，依法行政、规范执法的自觉性得到进一步增强，行政不作为和乱作为现象得到了有效遏制。

在强化责任的基础上，保康县还探索建立了科学决策机制。结合行政审批制度改革，先后取消和调整了200多个收费项目和400多个行政审批项目；对1994年以来的1410件规范性文件进行了清理，废止了41件；对涉及公众利益和重大事项的决策，实行公开听证、法律论证。2004年，在对城市规划总体方案进行局部修改的过程中，向县直部门、社区居民、个体工商户、郊区菜农发送征求意见函460余份，采纳合理化建议55条。这些措施，不仅保证了行政决策的科学性，也从源头上防止了行政违法行为和腐败现象的发生，减少了行政争议，使政府的公信力进一步增强。

行政复议法实施以来，保康县先后办理各类行政复议案件178件，其中决定撤销28件，变更2件，被申请人改变行政行为后申请人撤回的53件，维持行政机关具体行政行为的40件，当事人主动撤回申请的55件。其中，经复议后行政机关应诉的案件行政机关无一起败诉。全县行政诉讼案件从1999年的140件下降到2005年的40件；行政机关胜诉率从1998年的1％上升到2005年的80％。这组数据反映出保康县行政机关的执法水平在一天天提高，政府的公信力在一天天增强，全县经济社会发展环境在一天天改善。

保康县加强行政复议工作的经验给我们如下启示：一是，必须把行政复议工作纳入党和国家的工作大局中去审视、研究和推动。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，是解决行政争议、化解社会矛盾的重要法定渠道，对落实科学发展观，巩固党的执政基础，加强政府自身建设，增强政府公信力，构建和谐社会具有重要的促进和保障作用。各级政府和政府各有关部门必须从党和国家全局与战略的高度，从改革发展稳定的大局出发，充分认识做好新形势下行政复议工作的重要意义，切实加强领导，真抓实干．确保实效。二是．必须坚持以人为本、复议为民。行政复议工作必须践行“三个代表”重要思想，坚持以人为本、复议为民，把维护好、保障好、实现好最广大人民群众的切身利益作为工作的出发点和落脚点。三是．必须重视和加强基层行政复议工作。大量的行政争议发生在基层，必须重视通过行政复议手段依法及时化解矛盾，把矛盾主要化解在基层，化解在初发阶段。为此，必须大力加强基层行政复议机构和队伍建设，为做好基层行政复议工作提供保障。同时，要注意推广基层经验。

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